从中央一号文件看渔业强国建设基本思路——2023年中央一号文件解读兼谈渔业发展战略

编辑：罗燕冰时间：2023-05-19 17:53:48 点击：123

2023年2月13日，《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2023年中央一号文件，以下简称《意见》）正式发布。《意见》依然瞄准“三农”领域，体现了“三农”工作重中之重的战略地位，更表明了党中央一以贯之加强“三农”工作的鲜明态度，发出重农强农的强烈信号。《意见》对渔业渔政工作做出了战略性部署安排，体现了我国渔业强国建设的基本思路。

一、新中国“三农”史上具有划时代意义的文件

（一）2004年以来连续第20个指导“三农”工作的中央一号文件，具有重要的节点意义

2004年来的中央一号文件所关注的主题大致经历了三个阶段。一是总体小康和全面建设小康阶段（2004-2012年），这是我国城乡差距较大的阶段，该时期重点关注农民增收、新农村建设和城乡融合发展。二是全面建成小康社会阶段（2013-2020年），这是我国进入新发展时期的阶段，重点关注农业现代化、全面实现小康。三是全面推进乡村振兴阶段（2021年至今），这是我国进入实现第二个百年奋斗目标新征程的阶段，重点关注乡村振兴、农业强国建设。2023年中央一号文件继续以乡村振兴为主线，突出工作部署指导性和政策针对性，举全社会之力全面推进乡村振兴。这不但体现了我国“三农”政策的连续性、稳定性、精准性，也表明了党中央对全面推进乡村振兴的决心之大、力度之大。

（二）二十大后第一个中央一号文件，对建设农业强国作出进一步安排

党的二十大对农业农村工作进行了总体部署，首次提出加快建设农业强国。这是以习近平同志为核心的党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署。今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，做好“三农”工作意义重大。今年中央一号文件提出了加快建设农业强国的总体要求和具体安排，释放加快建设农业强国信号。文件提出“建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”，对农业强国的内涵做出扼要概括，明确了主攻方向和战略重点，标志着建设农业强国伟大工程进入实践阶段。

（三）充分考量了当前国内、国际形势，体现了农业在国民经济中的“压舱石”作用

今年是推动经济运行总体回升的关键之年，但国内经济恢复的基础尚不牢固，发展不平衡不充分问题仍然突出，总量性、结构性、周期性矛盾仍然存在，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大。农业方面，地缘冲突、贸易保护主义抬头加剧了全球粮食供应链的不确定性，而我国大豆、玉米等农产品对外依存度较高。科技创新能力不强，一些重要农产品种子还面临“卡脖子”难题。同时，百年未有之大变局加速演进，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。新冠疫情对全球产业链供应链的扰动仍然存在，发达经济体激进加息外溢效应继续显现，世界经济增长动能减弱、复苏乏力。大国博弈、地缘冲突加剧全球政治经济风险，乌克兰危机延宕发酵，全球能源和粮食安全问题突出。国际力量对比深刻调整，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，外部环境动荡不安、不确定性加大。

在这种背景下，农业对保持国家稳定和居民基本生活的重要性愈加凸显。连续20个一号文件均以“三农”工作为主线，也充分体现了“三农”重中之重的战略地位，体现了农业在国民经济中的基础性、“压舱石”作用。

二、《意见》描绘了乡村振兴的施工图，也明确了渔业强国建设的基本思路

（一）《意见》9个方面33条任务，以“守底线、促振兴、强保障”为主线

“守底线”是坚决守牢确保国家粮食安全、防止发生规模性返贫底线；“促振兴”是围绕乡村振兴总要求，扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作；“强保障”是强化政策保障和体制机制创新，加强党对“三农”工作的全面领导。《意见》中涉及“守底线”共有16条，占所有条目的近一半，可见党中央对牢牢守住粮食安全和不返贫底线任务的高度重视和细致部署。“促振兴”共有14条内容，从推动乡村高质量发展、和美乡村建设及健全党组织领导的乡村治理体系三方面共同发力。“强保障”共有3条内容，重点从政策和体制机制入手，确保财政、人才投入和推动城乡融合发展。

（二）《意见》涉及渔业渔政工作内容增多，范围更广、举措更实

《意见》从3方面政策举措、分4项具体任务共8处对渔业渔政工作直接部署，相比之前直接部署篇幅增多，涵盖范围更广、举措更实（表1）。此外，《意见》还从抓好重要农产品加工流通、促进农民增收、促进乡村产业发展、完善高质量经营体系等方面对渔业发展、渔区建设做出了政策安排。

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20年来中央一号文件对于渔业渔政工作的部署，经历了从只字难寻到较大篇幅直接表述的变化。这个变化体现出中央对“三农”工作的支持政策越来越完善、重点越来越聚焦、措施越来越明确，一定意义上也反映出渔业的战略价值越来越受到重视。《意见》对渔业渔政工作的部署安排，简而言之，可概况为以下四条核心内容：一是坚持把保障水产品供给作为渔业发展第一要务；二是坚持以养为主，保障水产品有效供给基本盘；三是坚持创新驱动，以技术创新提升发展质量，以经营管理创新增添发展动能；四是坚持绿色发展，养护水生生物资源，改善水域生态环境。以上核心内容，是一号文件对于渔业强国建设的目标、主攻方向和重点任务作出的战略性安排，体现了渔业强国建设的基本思路。

三、坚持把保障水产品供给作为渔业发展第一要务

习近平总书记高度重视粮食安全问题，多次强调要把保障粮食等重要农产品供给作为“三农”工作和乡村振兴的首要任务。《意见》再次把“抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供”作为第一条内容突出强调，并进一步提出“构建多元化食物供给体系，树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”。

水产品是人类食物重要组成部分和优质动物蛋白来源。近几十年来，全球水产品产量不断增加，在人类食物结构中的地位不断提升。据联合国粮农组织（FAO）统计，1961-2019年，全球食用鱼类消费量年均增长率为3.0%，几乎是同期世界人口增长率（1.6%）的两倍，并且高于所有其他动物蛋白食物（肉、蛋、奶等）消费每年2.1% 的增长率。鱼类消费量占全球人口动物蛋白摄入量的17% 和总蛋白的7%，超过33亿人的动物蛋白摄入量的20%由鱼类提供。

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在我国，这一发展趋势更加明显和突出。1949年底我国水产品总产量不足45万吨，人均年占有水产品只有0.8kg，自1989年以来我国一直是全球第一渔业生产大国，2021年水产品总产量达6690万吨（图1），按联合国粮农组织统计口径（FAO），约占全球产量的39%；人均占有量为47.36kg，是世界平均水平的2倍，我国居民将近1/3的动物蛋白摄入量由水产品提供。2022年，全国水产品总产量是粮食总产量的十分之一，略高于猪牛羊肉总产量，是禽肉产量的2.81倍。

以国内生产为主要来源，我国水产品供应总量不断增加，食用消费量呈现显著的结构性增长趋势。国家统计局入户调查统计数据显示，2013年人均家庭食用水产品消费量为10.4kg，到2021年增加到14.2kg，增长36.5%。若论家庭内、外全部消费量，根据中国水产科学研究院渔业发展战略研究中心测算，2013年我国实际人均水产品消费量为22.93kg，到2021年增加到32.09kg，增幅为40%。城乡之间差距明显，2021年城镇居民人均消费37.74kg，农村居民为24.63kg。

但与平衡膳食标准下的水产品推荐摄入量相比，中国居民水产品消费量存在明显不足。中国营养学会发布的中国居民平衡膳食宝塔推荐每日摄入水产品40-75g（指可食部分重量），折合生鲜水产品为74.0-138.5g，每年合27-50.5kg，中位数为38.5kg。与中位数相比，2021年全国居民人均水产品消费水平相差约16.65%（表3）。农村居民人均水产品消费量一直低于所有膳食平衡标准下的推荐摄入量。截至2021年，农村居民人均水产品消费量与“膳食宝塔（2022）”下限推荐的摄入量之间还有8.64%的差距，与中限差距36.03%，要完全达标需人均增加消费13.87kg。

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可以预见，今后一段时期，我国水产品消费需求将持续增长。为满足人们日益增长的优质水产品消费需求，更好地助力国家粮食安全战略，就需要大力发展渔业生产，毫不动摇地坚持把保障水产品供给作为渔业发展第一要务。

四、坚持以养为主，稳住水产品有效供给基本盘

改革开放以来，在“以养为主”的发展方针指导下，我国水产养殖业的生产潜力获得了极大释放，从1988年开始成为世界主要渔业国家中唯一养殖产量超过捕捞产量的国家。2022年全国养殖产量达到5569万吨，占全国水产品总量的81%，是保障水产品有效供给的基本盘。在海洋捕捞总量控制、内陆流域禁捕力度不断加大的背景下，今后我国水产品增量潜力主要来自水产养殖。发展水产养殖、增加水产品供给的基本途径，一是外延扩张，拓展养殖空间；二是内涵提升，提升水产养殖基础设施建设水平。

（一）拓展养殖新空间：建设海洋牧场，发展深水网箱、养殖工船等深远海养殖

我国水产养殖种类和模式众多，但基本上还是以依赖土地资源的发展模式为主，水产养殖产量提升主要依赖扩大水域空间规模来实现。在水产养殖技术未发生根本性突破的前提下，保障我国水产品供给必须以稳定或扩大水产养殖面积为基础。但近年来随着工业、城城镇化发展，加上环保政策收紧等原因，传统养殖面积被不断挤占压缩。2015-2021年，全国总养殖面积从847万公顷下降到701万公顷，5年间下降了17%。所以，拓展新的养殖空间迫在眉睫，深远海、盐碱地、稻渔综合种养、大水面等都是潜在的发展空间。《意见》重点强调了深远海养殖，明确提出“建设海洋牧场，发展深水网箱、养殖工船等深远海养殖”。

近年来，海水养殖不断发展，在保障粮食安全和营养供给等方面发挥了重要作用。1988-2021年，海水养殖产量由249.29万吨增至2211.14万吨（图2），占水产品总产量比重由20.34%波动增至33.05%。当前海水养殖模式主要包含池塘、普通网箱、筏式、吊笼、底播、工厂化等几种形式，2021年几种养殖方式产量合计占海水养殖总产量的78.24%。然而该类养殖方式主要以浅海水域空间资源利用为主，养殖方式粗犷以及浅海资源有限造成局部环境恶化、海水养殖增速下降已经成为不争的事实。2021年海水养殖产量增速3.55%，较90年代初期（1990-1994年）的平均增速17.38%大幅下降。建设海洋牧场，发展深水网箱、养殖工船等深远海养殖，是解决现阶段养殖空间有限与产量需求不断增长之间矛盾的重要抓手，更是缓解减轻近海环境压力、开发海洋空间、促进水产养殖可持续发展的重要途径。

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发展海洋牧场及深远海养殖优势显著。海洋牧场及网箱、养殖工船等深远海养殖方式具备水源优质、远离陆源性污染和目前开发程度低等显著特征，能够在充分拓展养殖空间的基础上，利用深远海水体交换更快、水域环境承载能力高、污染物含量低的特点，通过机械化、智能化、信息化的作业方式，达到减少水体质量下降、减少养殖病害、提高水产品品质的目的。

目前国内海洋牧场及深远海养殖发展已经取得一定成效。截至2023年1月，我国已建成国家级海洋牧场示范区169个，覆盖渤海、黄海、东海、南海海域，质量优良，集生态效益、经济效益、社会效益于一体。深远海养殖起步相对较晚，但发展迅速。1998年海南自挪威引进了一套深水网箱设备，标志着我国探索深远海养殖的开端。2010-2021年间，以深水网箱为代表的深远海养殖方式不断发展。2021年我国深水网箱养殖产量33.72万吨，较2010年水平净增长5倍，年均增速高达17.82%。大型养殖工船及养殖平台设备建设也取得一定进步。2017年我国建成首艘养殖工船“鲁岚渔61699”；2020年中集来福士海洋工程有限公司承建“JOSTEIN ALBERT”交付深远海养殖强国挪威并顺利通过验收，代表我国养殖工船技术已经具备国际领先水平；2022年我国更是建成全球首艘10万吨级智慧渔业大型养殖工船“国信一号”。未来我国深水网箱、养殖工船等深远海养殖产业的发展壮大将有效带动渔业产业由劳动密集型粗放养殖模式向绿色化、机械化、信息化的全新产业模式变革升级，对增加国内高质量海洋蛋白供给，保障粮食安全起到中坚作用。

（二）内涵提升：推进水产养殖池塘改造升级

我国池塘养殖历史悠久，自上世纪解决四大家鱼人工繁殖技术后，迅速成为主要的养殖方式。2021年，全国池塘养殖面积4545万亩，占全部养殖面积的43%；池塘产量2631万吨，占总养殖产量的49%。但我国大部分的养殖池塘始建于上世纪80-90年代，建设标准不高，装备落后，大部分仅具有提供鱼类生长空间和基本的进排水功能，池塘现代化、工程化、设施化水平较低。这不仅造成产业发展与资源、环境的矛盾加剧，也严重制约着我国水产养殖的转型升级，影响到渔业整体高质量发展和水产品稳产保供。《意见》提出“推进水产养殖池塘改造升级”，抓住了渔业发展的关键要害问题，具有重要意义。

近几年，全国各地大力推行绿色健康养殖行动，其核心内容之一就是改造养殖生产设施、提高装备水平，为养殖生物创造良好的生存环境条件。各级政府加大财政支持力度，引导企业和养殖户开展池塘标准化改造。通过清除池塘有害底质、扩大水体容量、进排水渠道分别设置和增加电力系统配给、配套废水处理设施等手段，明显改善了养殖水体生态环境，增强了水质调控能力，实现了养殖废水达标排放，真正做到在发展养殖生产的同时减轻对生态环境的压力，为推动健康养殖和确保水产品质量安全创造了条件，提高了综合生产和持续发展能力。

据测算，目前全国还有约1500多万亩老化养殖池塘不符合健康养殖的要求，已改造的池塘也有不少标准偏低，需要尽快进行标准化改造。下一步，应趁着今年中央一号文件的政策东风，积极采取措施，加大支持力度，大力推进水产养殖池塘改造升级。可考虑将“高标准鱼塘”建设纳入国家“高标准农田”建设范畴予以财政补助，以水产健康养殖示范场创建为抓手，以先建后奖的方式进行补助，推动老旧养殖池塘建设成高标准鱼塘。优先对规模成片池塘进行改造，统一建设尾水净化等重要的基础设施，重点解决尾水排放治理达标问题。

五、坚持创新驱动，以技术创新提升发展质量，以经营体系创新增强发展动能

（一）以技术创新提升发展质量

《意见》明确提出“强化农业科技和装备支撑”，并从关键核心技术攻关、种业振兴行动、农机研发推广、推进绿色发展等四方面进行了系统部署。这是“三农”工作贯彻落实科技强国战略和全面推进乡村振兴、建设农业强国的重要措施和切实行动，符合我国社会主要矛盾转换和新发展阶段高质量发展的现实，遵循了经济社会跃迁过程中发展动力转换的一般规律。

具体到渔业，从四大家鱼和海水藻、虾、贝、鱼等重点养殖品种的人工繁育技术及“三网”、增氧设施，到近年快速示范推广的稻渔综合种养、数字渔业、循环水、立体养殖、盐碱水、陆海接力、南北接力、深远海大网箱等技术或装备，我国在渔业科技创新和装备研发方面取得了显著成效，在国际上实现了从“跟跑”到“并跑、领跑”的突破，2022年渔业科技进步贡献率约达65%，为推进贯彻“以养为主”方针、解决“吃鱼难”和产业持续增长提供了有力支撑。然而新阶段，渔业生态优先和高质量发展仍面临诸多瓶颈，急需通过科技创新加以破解，重点包括个别重点养殖水产品“芯片”不牢、健康养殖技术推广度需提升、渔业智慧化核心技术存在“卡脖子”风险、关键环节科技支撑不足、减污降碳扩绿增长协同效应未充分发挥等。

未来，我国渔业科技创新，应聚焦产业关键环节与技术，加强政产学研用联合攻关，以促进渔业绿色高质量发展和全面实现现代化，着力推进如下七方面的科技创新：

第一是水产种业科技创新。应综合宜渔资源的约束和潜力、产品竞争力和居民消费需求等因素，重点加强对虾、鳗鱼、鲑鳟鱼等良种繁育技术创新，以及速生、高抗水产新品种和贝类三倍体、鱼类去肌间刺等新技术的培育、示范及推广。

第二是深远海养殖装备与技术创新。立足于我国深远海大网箱、养殖工船的装备和科技基础，确立深远海渔业生产模式及产业发展目标，围绕规模化养殖、繁育、饲料营养、养殖产品加工，以及装备清洁、智慧管护和补给、物流等功能，开展深远海渔业生产平台技术研发与应用。

第三是绿色健康养殖技术。一是因地制宜的推广池塘尾水治理模式与技术，加强基于自然解决方案（Nbs）的养殖尾水治理模式与示范推广。二是工厂化、陆基集装箱和立体智能生态大型工厂等循环水技术创新。三是近海养殖及大水面养殖容量评估模型及监测监管技术。四是统筹种苗、水控制、微生物和中药药剂等在重点养殖品种病害（如鲤春病毒血症、鲫造血器官坏死病、草鱼出血病、虾蟹类白斑综合征、牡蛎疱疹病毒病、鲍弧菌病等）防治技术上的创新。

第四是饲料研发技术创新。针对主要养殖品种的饲料效率低、污染大等难题，重点开展新型饲料原料及添加剂（尤其是非粮饲料原料及安全环保的添加剂开发）和精准营养条件评价技术（大型膨化机设计理论、饲料颗粒烘干理论、生产过程在线监控体系和稳定高效的设备）等两方面的研发。

第五是智慧渔业技术创新。一是重点加强互联网、物联网、数字渔业技术的创新及在产业上的融合应用，尤其是养殖先进装备、产品采收和巡检机器人，以及传感器、采集器、芯片、算法和自动化管护系统与平台等的攻关与示范推广。二是长江禁捕水域的渔政执法和监管无人化，重点是高分辨率鹰眼、电子围栏、报警系统等。三是近海渔船船位监测和资源总量管理制度的配套技术（定点上岸、依港管船、依港管人系统）。

第六是水产品加工与流通关键技术创新。首先，加工环节，重点通过智能化、机械化，替代人力以缓解成本上升问题。包括围绕初加工的暂养去腥、分等分级、“三去”（去鳞、去鳃、去内脏）、放血、分割、快速冻结、剥制去壳蒸烤等。其次，流通环节，重点是水产品降耗减损、高效冷链和仓储技术与装备。包括暂养净化、分等分级与保活运输设施设备的升级更新，捕捞渔船船上冷藏冷冻设备配置及改造等。最后，水产加工副产物资源化循环利用环节，重点开展鱼头鱼骨、内脏、外壳等副产物综合利用技术的研发及示范推广。

第七是渔业增汇减碳协同技术创新。一是北方养殖温室加温系统的清洁能源替代技术。二是海洋渔业增汇技术，除桑沟湾地区，更多区域的多营养层级立体综合养殖（IMTA）模式和技术的探索推广。三是大水面生态渔业技术推广。尤其在长江禁捕和大食物观双重视角下，长江流域宜渔大水面资源的养殖容量评估，以及大水面生态渔业资源开发利用模式与技术示范推广。四是强化水生生物增殖放流效应评估技术应用，资源修复型海洋牧场等的增汇效应监测。五是以大型藻类、双壳贝类养殖和清洁能源替代、减船转产等为先导，开展渔业碳汇CCER项目开发及交易的核算标准与方法学的研制。

（二）以经营体系创新增强发展动能

《意见》第二十二条专门强调“促进农业经营增效”，做出“开展新型农业经营主体提升行动”“农业社会化服务促进行动”等工作安排。构建新型农业经营体系，推动小农户和现代农业发展有机衔接，是全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的重要着力点。相对于传统农业经营体系，新型经营体系通过联结新型经营主体和小农户，以及建立分工合作的农业社会化服务体系，有利于将分散经营转变为适度规模经营的现代化大生产，推动先进技术和生产设备的普及，增强农产品的市场竞争力，增加农民收入。

目前家庭经营仍是我国渔业主要经营方式，小规模养殖散户与新型经营主体并存，渔业生产组织化程度较低，产业链条较短。这些状况不仅难以有效降低渔业生产成本，而且容易造成产品同构和过剩，增加渔业生产的市场风险，给水产品质量安全监管带来巨大挑战。因此，强链补链、提质增效，按照市场化方式创新渔业生产组织形式和经营方式，构建新型经营体系，是提高渔业综合产能和效益的必然选择，也是转变渔业发展方式、建设渔业强国的必经之路。

一是加快培育新型经营主体，完善与渔户的利益联结机制。针对不同类型经营主体的需求，采取普惠性与特惠性相结合的扶持政策，重点解决产品销售、信贷融资、风险保障等方面的突出问题。鼓励和支持小渔户和合作经济组织、龙头企业等建立订单合作、要素合作、服务带动等多种利益联结机制，充分发挥新型经营主体对渔民的示范带动作用，突出抓好产业链中的渔资采购、产品营销、物流配送等重点环节，增强小渔户与大市场有效对接的能力。

二是提升经营主体科技创新能力，促进渔业产业融合发展。鼓励政府技术推广部门、科研单位、大专院校、社会化服务组织等联合新型经营主体推动渔业产业链各环节的技术研发和成果推广，加快互联网、物联网等现代信息技术手段与生产经营活动融合发展。促进产业融合科技投资主体的多元化，综合运用财政、税收、信贷政策，引导社会力量和资本参与新型经营主体的科技创新研发投入中。加强以新型经营主体为载体的产学研合作，促进渔业产业融合发展。

三是强化经营主体社会化服务保障，增强主体价值创造功能。针对不同类型经营主体的需求开展内容多元化、目标差异化的社会化服务活动。加大对各级水产技术推广机构到各类民间社会化组织尤其是公共服务机构的财政支持和政策倾斜，完善支持性活动的服务功能，为经营主体价值创造提供良好保障。加强对生产标准化基础设施建设的资金和技术投入，提高农业建设资金中涉渔资金使用效率，进一步完善渔业信息化平台建设和社会化服务体系。

四是拓展产业链供给与需求端的增值空间，提高产业发展质量和效率。面向市场需求进一步优化产业链供给端产品，积极开展水产品品牌建设，加强水产品质量安全监管，以“优质优价”倒逼生产标准化、质量品牌化。打通产销通道，完善水产品流通机制，减少从生产基地、产品加工、流通到消费的产业链内非增值环节。改善粗放低效的生产经营行为，强化经营主体生态环境保护意识，切实提高渔业可持续发展能力。

六、坚持绿色发展，养护水生生物资源，改善水域生态环境

坚持绿色高质量发展，是渔业可持续发展的自身需求，也是生态文明建设的客观要求。《意见》对渔业绿色发展提出了明确要求：严格执行休禁渔期制度，实施好长江十年禁渔，巩固退捕渔民安置保障成果。

（一）在捕捞渔业方面，明确提出“严格执行休禁渔期制度”。众所周知，休禁渔期制度是通过划定时期、水域禁止相应捕捞生产，进而降低捕捞强度和能力，以获得水生生物增长和资源恢复的时间，是国内外破解过度捕捞造成渔业资源衰退的广泛应用的措施。在资源调查基础上，通过持续调整优化休禁渔时间和范围，我国于2019年实现了内陆七大重点流域和主要江河湖海休禁渔制度全覆盖，并于2022年实施了远洋渔船自主休渔措施。

（二）聚焦保护母亲河、推动长江经济带发展等重大战略目标，2023年中央一号文件明文提出“实施好长江十年禁渔，巩固退捕渔民安置保障成果”。这不是长江禁渔第一次出现在中央一号文件及更高层次的文件或报告中。2017年、2019年和2020年等中央一号文件均对长江禁渔工作进行了部署，指导和推动了长江重点水域全面禁捕的实现。党的二十大报告明确要求“实施好长江十年禁渔”，是该报告直接对渔业工作做出的唯一（词）条目，可以看出，长江禁渔工作在国家战略体系中的层次之高、决心之坚。