一、引言

自2018年4月《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》提出渔港经济区定义和建设93个渔港经济区以来，受到沿海各渔区农渔业政府、科研、咨询设计等领域的高度重视，各地建设渔港经济区的积极性高涨。2018年8月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出加强渔港经济区建设，推进渔港渔区振兴，2021年12月，《“十四五”全国渔业发展规划》提出加强渔港经济区等园区建设，打造产加销贯通、农工贸一体、一二三产融合发展的现代化产业园区，推进优势区域建设等。“坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进”是新发展阶段“三农”工作的指导思想。进入“十四五”以来，浙江等沿海地区省市县陆续编制发布了渔港经济区建设规划。2021年底，农业农村部正式启动建设15个国家级沿海渔港经济区项目试点。然而截至目前，对渔港经济区的定义内涵、功能作用等尚未有统一认识，此外，根据课题组对部分正在谋划开展沿海渔港经济区建设的区县调研情况，及对渔港经济区建设项目试点相关资料的查阅分析，当前渔港经济区建设主要存在以下几个问题：（1）申报国家级渔港经济区的项目有《渔港经济区建设规划》做基础，但为申请上级财政补助而临时调整规划内容，甚至是拼凑项目，造成实际建设内容与规划内容、规划目标不相符；（2）对产业融合推进不足，现有企业和新增企业，难以形成产业链条，规模效益难以呈现；（3）地方政府鼓励政策、激励机制创新不足，尤其是因土地手续办理影响项目落地；（4）科技创新不足，科技人才培育投入不足，创新成果转化推广不明显；（5）渔港作为渔港经济区的龙头，权属不够清晰，管理制度建设不够完善，港区作业机械化水平低，设施装备落后。

为充分发挥好渔港经济区重要抓手作用，加快渔港、渔业及周边城镇融合发展，推进沿海渔区乡村振兴，亟需加快对渔港经济区的理论探索研究。本文利用顶层设计理论，论证分析了渔港经济区的定义及基本特征，并对其战略框架进行理论剖析，梳理总结了渔港经济区应具备的功能作用，进一步明确渔港经济区主要工程任务，并针对渔港经济区的宏观指导政策、机制创新、组织管理、投融资等方面提出政策建议。

二、渔港经济区的定义及基本特征

（一）渔港经济区的定义

早在20世纪末，广东、宁波等个别沿海区县就提出了建设渔港经济区的倡议。林文毅和卢昌彩、徐质斌结合台州、广东渔港建设和发展渔业经济的实践与需求，提出渔港经济区应以渔港为中心，发展避风补给、水产品集散与加工、休闲渔业、城镇建设、渔民转产转业等多元功能区块，并辐射带动周边区域经济发展。但当时我国渔港规模化建设才刚刚起步，资金投入主要集中在码头、护岸、防波堤等水工设施的建设上，渔港基础设施不完善、范围不明确、管理不到位、周边营商环境不理想、临港企业多是面临改制的原国营企业等问题凸显，致使渔港经济区这一超前理念未能及时投入实践。

“十五”“十一五”期间，原农业部组织建设了一批国家级中心渔港和一级渔港。随着大批财政资金的投入，渔港基础设施得到了较大改善，渔船和渔获物逐渐向等级渔港聚集，渔港相关产业也得到了快速发展。“十二五”末，初步完成构建渔港经济区的建设基础。在此渔业发展背景下，衣艳荣等人进一步强调了渔港经济区资源条件和产业基础的重要性，认为渔港经济区是集经济和社会等多种功能于一体化的地理区域，为渔港经济区赋予了更深层的含义。

“十三五”期间，原农业部从“提升风险保障能力”的角度，提出加强渔港建设，以实“依港管渔、依港拓渔、依港兴业、依港兴城、依港养港”。《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》的发布，正式明确了渔港经济区定义，即渔港经济区是在建设现代渔港的基础上，密切结合城镇建设和产业集聚，形成以渔港为龙头、城镇为依托、渔业为基础，集渔船避风补给、鱼货交易、冷链物流、精深加工、海洋药物、休闲观光、城镇建设为一体，区域产业结构平衡、层次较高、辐射效应明显的港产城一体化沿海现代渔业经济区。至此，“渔港经济区”才逐渐被沿海渔区渔业主管部门和渔港建设业界接受并予以实践。

（二）渔港经济区的基本特征

结合渔港经济区定义，以及对已启动渔港经济区项目试点的调研结果，课题组总结提出渔港经济区的三个基本特征，以助各层级和各领域对渔港经济区的理解。

1. 渔港特征

渔港特征是渔港经济区的首要特征，更是区别于现代农业产业园等同类园区的主要特征，主要体现在三个方面。一是渔港基础，建设渔港经济区的所在地须有经认定的较大规模渔港，比如国家级中心渔港和国家级一级渔港；二是渔港体系建设，进行渔港经济区建设，须首先对区域内所有渔港布局进行优化调整，从区域渔业产业发展需求和渔民生命财产安全需求出发，构建空间布局合理、功能定位明确的渔港体系，并制定各渔港总体规划；三是渔港的现代化建设，渔港经济区建设的核心是渔港的现代化建设，这是《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》提出的主要任务。

2. 产业集群特征

渔港经济区的产业集群特征主要体现在三个方面。一是产业集聚，把临港企业和相关机构集中在渔港及周边，通过相关企业的分工、协作、资源共享，产业升级，降低交易成本，凝聚独有优势，提高竞争力，实现规模经济效益；二是全产业链发展，基于优势资源，针对临港产业上游到下游的各相关环节，通过培育、扶持龙头企业，实施精准招商，形成由供需链、企业链、空间链和价值链四个维度有机衔接的全产业链条，优化渔业产业结构；三是产业流量汇集，通过设立渔港服务机构、临港产业联盟、行业协会等，搭建物流、信息流、资金流、技术流等交流、处理、交易的平台，推进渔区提质增效进程。

3. 一体化特征

渔港经济区的一体化特征主要表现在五个方面。一是海陆一体化，渔港具有海陆两个腹地，以渔港为中心的渔港经济区建设，须结合海洋功能区划和城乡总体规划，统筹谋划设计，明确区域分工，以提升资源利用效率和发展质量；二是港城一体化，渔港是龙头、城镇是依托，在渔港现代化建设的同时，后方城镇的交通、水力、电力、通讯、环卫等公共设施应一并推进；三是港产一体化，临港产业是渔港经济区的支柱，集聚人口、资源、技术等生产要素，临港产业的高质量发展与渔港经济区的可持续发展互为支撑；四是产城一体化，城镇为产业载体，产业发展为城镇建设提供活力，并影响到渔港城镇特色产业结构的形成；五是建管一体化，建设是手段，管理是保障，建管结合、建管兼顾，使渔港经济区具有可持续发展的活力。

三、渔港经济区顶层设计的战略框架

2021年末，农业农村部发布《“十四五”全国渔业发展规划》，从“推进产业融合发展提升渔业产业现代化水平”出发，实施“渔业产业现代化能力提升重大工程”，提出渔港和渔港经济区建设，“建设智慧渔港、平安渔港、绿色渔港、产业渔港、人文渔港，推动形成以中心渔港、一级渔港为核心的渔港经济区，带动加工贸易、冷链物流、休闲渔业、海洋牧场、滨海旅游等多元化产业发展。”

随着海水养殖技术水平提高、渔业运输船数量增加、渔获物定点上岸的实施，渔船、鱼货、资金、技术等要素，日益向条件较好的渔港集聚，“依港管渔”势在必行，亦为渔港经济区发展夯实基础。针对上述问题，为落实渔港经济区规划布局，切实推进港产城村融合发展，提升渔业产业现代化水平，渔港经济区建设必须有“顶层设计”。

顶层设计是一种系统理论，要求用全局观对系统各个层次、构成，进行协调统筹。渔港经济区的顶层设计即运用系统方法，把渔港经济区作为“系统”，从沿海渔区振兴的全局出发，对渔港经济区项目的“系统性”“战略性”“有序性”和“协调性”进行统筹规划。

（一）渔港经济区自身的“系统性”结构

渔港经济区的“系统性”结构，指体现“渔港、渔业产业和临港城镇（渔村）”三个要素之间的结构关系。“建设现代渔港”是前提，建成后的现代化“渔港”是渔港经济区的“龙头”；渔业为基础，“带动加工贸易、冷链物流、休闲渔业、海洋牧场、滨海旅游等多元化产业发展”是目的之一；城镇为依托，“城镇建设”是临港城镇（渔村）现代化的手段，也是渔港经济区建设内容的重要组成部分。

“渔港、渔业产业和临港城镇（渔村）”三个要素，要在地理区位（沿海渔港渔区）、国家政策（《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》和《“十四五”全国渔业发展规划》）等“环境”内，通过“系统”（渔港经济区）建设来实现“现代化”。

（二）渔港经济区全局的“战略性”指导

渔港经济区的布局和目的源自《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》和《“十四五”全国渔业发展规划》的“战略性”国家政策。根据国家上位规划，相关沿海区县应坚持问题导向，编制具体《渔港经济区建设规划》，并应遵从上位规划指导思想、原则和目标。

为推进《全国沿海渔港建设规划（2018-2025年）》和《“十四五”全国渔业发展规划》落实，国家层面宜出台《渔港经济区项目实施细则》，明确项目建设主体、建设条件、建设内容、建设程序、跟踪监测方法、项目评估导则、奖惩措施等，切实指导渔港经济区项目建设。

各相关沿海区县应在建设规划的基础上，编制实施方案。实施方案应明确具体目标、思路、产业空间布局、重点任务、重点工程、配套政策和制度、工程方案、投融资方案、保障措施、项目效益等，要实际可操作，具备实践可行性。

（三）渔港经济区建设的“有序性”推进

渔港经济区建设的“有序性”即建设推进的优先顺序。渔港经济区项目试点刚刚启动，建设经验较少，应从国家总体布局规划中，选择渔港条件较好、临港企业较多、渔业产业基础较强、产业链条相对完整、村镇发展较为成熟、政府积极性较高和创新意识较强的地区优先推进，为其他地区建设渔港经济区提供经验。

渔港经济区自身“系统”建设方面，应优先解决影响区域《渔港经济区建设规划》整体落实的关键问题，先补“短板”，破解“瓶颈”难题；再强“长板”，发挥带动、引领作用；进一步，通过延展产业链条来培育、扶持新兴产业。

（四）渔港经济区要素的“协调性”发展

要素的“协调性”发展，是指在渔港经济区项目建设过程中，应基于“环境”承载能力，推进“渔港、渔业产业和临港城镇（渔村）”三要素现代化，使其相对均衡、协调。“要素”发展若超出 “环境”承载能力，将导致渔港经济区后期发展力不足。三要素如果不协调，“渔港经济区”便不再为渔港经济区。偏重于渔港现代化建设，渔港经济区项目则弱化为渔港建设工程；偏重于渔业产业现代化，则成为现代产业园项目；偏重于城镇（渔村）现代化，则成为市政建设项目。

四、渔港经济区顶层设计的功能作用与主要工程内容

综合上述对渔港经济区定义、基本特征和战略框架的剖析，拟从功能作用和主要工程任务两个方面对渔港经济区顶层设计的主要内容进行深入探究。

（一）渔港经济区的功能作用

1. 保障功能，满足渔业安全生产需求

通过渔港经济区建设，进一步明确渔港功能定位，优化渔港空间布局，科学规划渔港总体布置，构建现代渔港体系；通过集中财政投入，完善渔港基础设施，提升渔港功能，建设现代化渔港。现代渔港体系的构建和现代化渔港的建设，可满足渔船避风防灾、渔船休渔集中进港锚泊、渔获物定点上岸、渔需物资补给、渔获物流通和加工、渔船修造、渔业执法管理等基本需求，提升渔业防灾减灾能力，促进渔业安全生产。

2. 集聚功能，激发渔区产业要素活力

通过渔港经济区建设，合理调配土地资源、水域资源，拓展渔港发展空间，实施配套优惠政策，吸引社会资本投资经营渔港、系统性开发渔港陆域区块和高附加值产业，增强渔港自身造血功能，提升渔港的综合发展水平。凭借资源优势、产业优势、区位优势，充分发挥政府引导作用，吸引资金、人才、技术、信息等要素向渔港周边集聚，激发渔港、渔村产业要素活力，加快相关企业在渔港区域集聚成群，提升渔区产业整体竞争力。

3. 带动功能，推进渔业全产业链发展

以渔港经济区为平台，以当地优势渔业资源、特色渔业品牌为基础，以龙头企业为依托，发挥政府引导作用和龙头企业带头作用，设立特色产业技术联盟，开展精准招商，上下延伸、横向拓展产业链条，推进特色、优势产业全产业链培育发展。完善配套基础设施，出台配套政策，在补链强链的过程中进一步壮大龙头企业，扶持培育优势品牌，带动当地水产品种苗培育、深远海养殖、精深加工、海洋生物医药、市场交易、冷链物流等新兴产业快速发展，以规模经济效益优势向更大范围辐射、扩散，进而带动渔区渔业供给侧结构性改革和产业融合发展。

4. 示范功能，深化渔业管理服务改革

以渔港经济区为契机，推行渔港等级认定，明确渔港范围界限，明晰渔港权属关系，加快渔港管理与服务机构驻港，完善规章制度，深化渔港管理改革；建设智慧渔港，以现代化设施设备为基础，搭建渔业综合管理服务平台，加快渔船管理、渔港管理、船员管理、渔获物管理等的信息化进程，促进依港管港、依港管船、依港管鱼、依港管人，加快渔业管理标准化，助力基层治理法治化进程。

5. 创新功能，加快渔区科技成果转化

通过渔港经济区建设，加强与相关科研院所、高校等机构合作，以自身渔业技术和发展实际为基础，设立渔业产业关键技术平台，提升渔业科技创新能力；通过加大财政科技成果转化投入，实施税收减免、落户补助等优惠政策，引进科研机构、高新技术人才、高新科技企业等技术创新主体，打造渔区发展科技源头；创新运行体制机制，促进渔业科技成果快速转化为产业生产力，推动渔港经济区高质量发展。

6. 引领功能，促进渔区生态美丽发展

通过渔港经济区建设，完善渔港环境治理配套设施，实施渔港装卸工艺机械化、鱼货物流冷链化、渔港港区美化亮化，开展渔港环境整治，改变渔港腥臭脏乱总体形象，推进渔港渔区生态、环境持续改善，使渔港融入当地城镇，推进港城融合；开展渔获物定点上岸管理，为推行渔获物可追溯、渔业限额捕捞奠定基础；弘扬和发展渔区优良文化，并通过发掘历史遗迹和建设具有可参与性、可操作性的渔业文化展览馆、博物馆、文化公园、渔业文化节等，满足渔区人民群众文化需求。

7. 窗口功能，展示渔区共同富裕魅力

通过渔港经济区建设，打造渔业高质量发展先行区、港产城村深入融合发展引领区，展示渔区共同富裕魅力。基本建成渔区现代化渔港体系，临港产业集群效益明显，港产城村得到融合发展，渔区发展质量效益明显提高；渔民转产措施有效，转业安置发展良好；渔业增值方式多样，渔民增收明显高于全国平均水平；渔港综合环境治理有效，渔船渔港综合管理服务能力明显提升，渔区文化得到传承，美丽渔港、美丽渔村建设取得新成效；推动渔港现代化、渔业现代化和渔村现代化一体设计、一并推进的体制机制和政策框架基本建立，形成一批可复制可推广的成功经验。

（二）渔港经济区的主要工程任务

从宏观角度来看，《“十四五”全国渔业发展规划》是新阶段推进渔业高质量发展和现代化建设的指导纲领，本节就规划中提出的渔港经济区五大工程任务“智慧渔港、平安渔港、绿色渔港、产业渔港、人文渔港”的具体建设内容进行了细化和说明。

1. 智慧渔港

现阶段所谓“智慧渔港”为狭义智慧渔港，即渔船渔港综合管理服务应用平台，是以渔业主管部门和渔民为主要服务对象，在渔船渔港基础数据互通共享的基础上，利用数字技术，为提升渔船渔港管理能力、提高渔港运行效率、降低渔业生产安全事故风险、减少渔民办证程序，而构建的数字化、智能化的综合应用系统。智慧渔港工程任务主要有：开发数字化、智能化的管理服务应用终端，制定配套政策制度，建设管理用房，成立专业管理队伍，设立AIS、WIFI等通讯基站，配置相应设备等。见表1。

2.平安渔港

在渔港经济区建设规划基础上，根据功能定位，开展渔港总体布置规划，划定港界，制定港章；开展平安渔港工程建设，对渔港进行升级改造和整治维护，提高防灾减灾能力，打造设施完善、功能齐全的现代化渔港。见表2。

3.清洁渔港

实施渔港美化亮化改造工程，全面改善渔港面貌，使其与后方城镇（渔村）融为一体；开展渔港综合环境整治，配备水质、大气监测设备，建设垃圾污水收集、处理设施，打造绿色清洁渔港。见表3。

4. 产业渔港

在区域内优势或特色产业建设基础上，针对产业短板，完善产业发展平台，进行精准招商，实施临港产业全产业链发展战略，打造培育、做大做强渔业龙头企业和特色品牌，大力发展临港产业，加快产业集群形成，发挥集群乘数效应，有效带动区域经济发展。见表4。

5. 人文渔村

依托渔区风情、渔村风貌、渔业文化等特色优势，弘扬、保护、传承渔区特色文化民俗，坚持生产、生活、生态“三生融合”，打造“生态环境优美、休闲特色鲜明、渔业文化浓郁、渔村风情独特”的美丽渔村。见表5。

五、渔港经济区体制机制创新建议

（一）完善渔港经济区宏观指导政策

加快发布渔港经济区项目管理办法。制定国家级沿海渔港经济区项目建设实施管理细则，优化渔港经济区项目程序，明确渔港经济区建设规划和实施方案编制要求，制定渔港经济区项目建设评估规程，以指导各渔港经济区建设实践。

（二）在机制创新方面予以优先支持

一是尽快出台《沿海渔港等级认定管理办法》，明确渔港范围、权属、规模条件、管理配套设施标准，优化适合开展渔港经济区建设的渔港范围；二是优化渔港经济区项目用地配置模式，确保项目建设顺利进行；三是优化渔港工程项目建设程序，缩短建设周期；四是尽快出台相关规定，切实推进渔民转产转业，加强转业人员创业、就业技能培训；五是对利用闲置农房发展民宿、养老等项目、对利用渔船开展海上垂钓、观光等项目研究出台相关管理办法，促进渔业新产业新业态蓬勃健康发展，积极培育现代渔业发展的新动能。

（三）在组织管理方面予以重点保障

一是渔港经济区所在地区县成立建设领导小组，人民政府主要领导任组长，所涉部门、乡镇主管领导任小组成员，明确分工，责任到人；二是把渔港经济区建设纳入所在地区县政府重点工作，制定年度实施任务清单，责任到人，计列年度绩效考评内容；三是设立渔港经济区发展咨询委员会，聘请相关专业方面专家，组建渔港经济区发展智囊团。

（四）在投融资方面予以政策倾斜

一是国家和省级政府层面加强与政策性银行沟通，对渔港经济区项目融资予以倾斜优惠，保障渔港经济区项目顺利推进；二是渔港经济区所在地应制定专门优惠政策，鼓励社会资本参与；三是优化财政资金补助范围，在满足渔港设施建设需求的情况下，增加对渔港周边城镇和渔村公益设施的补助。